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排污許可首個部門規章發布 緊箍咒式精細管理長出牙齒

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1月17日,環保部印發了《排污許可管理辦法(試行)》(以下簡稱“《管理辦法》”),從排污許可證的內容、申請、核發、執行,以及監管和處罰等方面,全面細化了排污許可制度的執行與管理規定,這是我國排污許可制度的第一個部門規章。

       

事實上,我國從上世紀80年代后期開始,各地就陸續試點實施排污許可證制度,據環保部有關負責人介紹,至今共有28個省(區、市)出臺了排污許可管理相關的地方法規、規章或規范性文件,總計向約24萬家排污單位發放了排污許可證,積累了大量實踐和管理經驗,但也暴露出不少問題,如排污許可制其基礎核心地位不突出,多項制度交叉、重復,污染源“數出多門”、“多頭管理”;依證監管力度不足,處罰結果不能形成震懾;排污單位污染治理責任落實不到位,缺乏履行環境保護責任的主動性等。

為落實《國務院辦公廳關于印發控制污染物排放許可制實施方案的通知》,環保部于2016年12月發布《排污許可證管理暫行規定》(以下簡稱“《暫行規定》”)。因《暫行規定》只是文件而不是部門規章,為進一步夯實法律基礎,環保部在《暫行規定》的基礎上,認真總結了火電、造紙行業先行先試的成功經驗,制定并發布了這部《管理辦法》。

在中國人民大學環境學院教授宋國君看來,這一政策的發布意味著企業的排放管理從口頭粗放管理向證據化管理轉變,是一個重大變化。《管理辦法》的實施,有利于進一步落實排污單位治污主體責任,鼓勵守法,懲罰違法。

《管理辦法》與國際先進經驗接軌

環保部負責人介紹說,《管理辦法》分7章共68條,第一章總則共11條,第二章排污許可證內容共11條,第三章申請與核發共10條,第四章實施與監管共10條,第五章變更、撤銷、延續共9條,第六章法律責任共9條,第七章附則共8條。

《管理辦法》規定的主要內容概括起來包括以下幾點:一是規定了排污許可證核發程序。二是明確了排污許可證的內容。三是強調落實排污單位按證排污責任。四是要求依證嚴格開展監管執法。五是強調加大信息公開力度。六是提出排污許可技術支撐體系。

此次排污許可制度改革很重要的一個內容,就是統一排污單位的污染物排放總量的核算原則。

“通過排污許可證,我們對企業的環境監管逐步從企業細化深入到管控每個具體排放口,從主要管四項污染物轉向多污染物協同管控,從以污染物濃度管控為主轉向污染物濃度與排污總量雙管控,特別針對當前防治,在排污許可證中增設重污染天氣期間等特殊時段對排污單位排污行為的管控要求,從而不僅推動了對固定污染源的精細化監管,同時將排污許可更好地與環境質量改善要求密切掛鉤,推動固定污染源的精細化管理。”環保部有關負責人表示。

同時,《管理辦法》還規定了排污單位必須持證才能排污,無證不得排污。持證排污單位必須在排污許可證規定的許可排放濃度和許可排放量的范圍內排放污染物,并應開展自行監測、建立臺賬記錄、編寫執行報告,確保嚴格落實排污許可證相關要求。為充分與省以下環保機構監測監察執法垂直管理制度改革工作相銜接,《管理辦法》明確無論是重點管理還是簡化管理,均由排污單位生產經營場所所在地設區的市級環境保護主管部門核發排污許可證。

國務院發展研究中心資環所副所長常紀文在接受中國經濟導報記者采訪時表示,《管理辦法》借鑒了國內外的排污許可制度經驗,也參考了中國的實際情況,比較成熟。宋國君也表示,“這一次,我們終于和發達國家的排污許可證管理保持了一致。”

受訪專家都對《管理辦法》給予了肯定,知名經濟學者、財經評論家郭凡禮也告訴中國經濟導報記者,“《管理辦法》是對《暫行規定》的延續、深化和完善,對排污許可證申請、核發、執行、監管全過程的相關規定進行完善,并進一步提高可操作性。《管理辦法》規定了排污許可證核發程序等內容,為改革完善排污許可制邁出了堅實的一步。同時,《管理辦法》還強調技術支持,明確了嚴格監管執法,細化了環保部門、排污單位和第三方機構的法律責任。”

環評與排污許可要并重

雖然《管理辦法》得到了認可,但是在常紀文看來,這畢竟只是一個部門的規章,排污許可涉及到企業和國家的利益,他建議環保部盡快將《管理辦法》上升為國務院排污許可條例。

另一方面,河南工業大學法學院副院長譚波在接受中國經濟導報記者采訪時表示,“制度的落實最終還是要有具體而細化的實施細則作為支持,因此,該項制度也不例外,其在落實過程中必須要有細化的配套制度,比如說排污許可證的具體規定等。”

對此,環保部負責人解釋說,環保部門正在積極配合上級立法機關加快推動排污許可管理條例的出臺。編制思路是在《管理辦法》的基礎上進行完善,形成排污許可管理條例草案。目前環保部已經成立工作組,組建專家團隊,開展了相關工作。

此外,環境影響評價制度與排污許可制都是國際通行的環保制度,但是在郭凡禮看來,《管理辦法》對于這兩個制度的銜接并沒有作出明確指示。常紀文認為,要處理好環境影響評價制度和排污許可制的關系,要讓他們互相銜接,做到并重,不要因為加強排污許可證管理而忽視了環評。

對于環境影響評價制度,《管理辦法》中也有明確規定:申請排污許可證的,需要提交環評報告,并據此作為排污許可濃度與總量核定的依據,并需要將環評信息記載于許可證上。常紀文認為,建立環評與排污許可制度相銜接的管理機制,對于強化環評制度的作用將產生積極影響。

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編輯:張偉

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